Para fazer um mandado de segurança, o advogado precisa demonstrar, só com documentos, um direito líquido e certo violado ou ameaçado por ato ilegal ou abusivo de autoridade pública (art. 5º, LXIX, da Constituição e art. 1º da Lei 12.016/2009). A petição inicial segue os requisitos do CPC, indica a autoridade coatora e a pessoa jurídica que ela integra (art. 6º) e deve ser protocolada em até 120 dias da ciência do ato (art. 23). Se houver urgência, cabe pedido de liminar para suspender o ato até a sentença (art. 7º, III).
Este guia percorre o cabimento, os requisitos da inicial, a escolha da autoridade coatora e do juízo, o prazo, a liminar e o que acontece depois do protocolo, com os dispositivos da lei e as súmulas que mais pesam na prática.
Quando cabe mandado de segurança
O mandado de segurança protege direito líquido e certo que não esteja amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. A definição está no art. 5º, LXIX, da Constituição e é repetida no art. 1º da Lei 12.016/2009, que também admite o mandado preventivo, quando há justo receio de violação.
O § 1º do art. 1º equipara a autoridades os representantes de partidos políticos, os administradores de autarquias e os dirigentes de pessoas jurídicas ou pessoas naturais no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas atribuições. Pelo § 2º, não cabe mandado de segurança contra atos de gestão comercial de administradores de empresas públicas, sociedades de economia mista e concessionárias de serviço público. O STF confirmou a validade dessa restrição no julgamento da ADI 4296.
Quando não cabe
O art. 5º da Lei 12.016/2009 exclui três hipóteses:
- ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;
- decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
- decisão judicial transitada em julgado.
As súmulas do STF completam o quadro. Não cabe mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266), nem contra ato judicial passível de recurso ou correição (Súmula 267). O mandado de segurança não substitui ação de cobrança (Súmula 269) e não produz efeitos patrimoniais em relação a período anterior à impetração, que devem ser buscados administrativamente ou pela via judicial própria (Súmula 271).
Direito líquido e certo e prova pré-constituída
Direito líquido e certo é aquele cujos fatos se provam de plano, com documentos, sem perícia nem testemunhas. O mandado de segurança não tem fase de produção de provas: tudo vai com a inicial. A dificuldade da tese jurídica não é obstáculo, porque a controvérsia sobre matéria de direito não impede a concessão da segurança (Súmula 625 do STF). O que derruba a ação é o fato que depende de prova.
Se o documento necessário estiver em repartição pública ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo, o juiz ordena a exibição por ofício, com prazo de 10 dias (art. 6º, § 1º). Quando quem retém o documento é a própria autoridade coatora, a ordem vem na notificação (§ 2º).
Requisitos da petição inicial do mandado de segurança
A inicial segue os requisitos da lei processual, os mesmos da petição inicial comum, com os acréscimos do art. 6º da Lei 12.016/2009. Na prática, a peça tem esta ordem:
- Endereçamento ao juízo competente, definido pela autoridade coatora.
- Qualificação do impetrante e indicação da autoridade coatora e da pessoa jurídica que ela integra, à qual se vincula ou da qual exerce atribuições.
- Tempestividade, com a data da ciência do ato e o documento que a prova.
- Fatos, cada um amarrado ao documento que o comprova.
- Direito líquido e certo, com os dispositivos violados e a jurisprudência aplicável.
- Liminar, se houver urgência.
- Pedidos: liminar, notificação da autoridade para informações, ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica, oitiva do Ministério Público e concessão da segurança.
- Valor da causa, procuração e documentos.
Se preferir partir de um texto pronto, o modelo de mandado de segurança segue exatamente essa estrutura, com os campos do caso entre colchetes.
Autoridade coatora e competência
Autoridade coatora é quem praticou o ato impugnado ou de quem emana a ordem para sua prática (art. 6º, § 3º). Indicar a autoridade errada é um dos erros mais comuns, e ela define o juízo. Os juízes federais julgam mandados de segurança contra ato de autoridade federal, exceto os casos de competência dos tribunais federais (art. 109, VIII, da Constituição). A lei considera federal a autoridade quando as consequências patrimoniais do ato recaem sobre a União ou entidade por ela controlada (art. 2º). Ato de autoridade estadual ou municipal vai, em regra, à Justiça Estadual, e atos de certas autoridades, como governadores, secretários e juízes, são julgados originariamente pelos tribunais. Confira a Constituição estadual e a lei de organização judiciária antes de protocolar.
Prazo do mandado de segurança: 120 dias
O direito de requerer mandado de segurança se extingue em 120 dias, contados da ciência do ato impugnado pelo interessado (art. 23). O STF considera constitucional a lei que fixa esse prazo decadencial (Súmula 632), e o pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo (Súmula 430). O prazo não se aplica ao mandado de segurança preventivo contra lei ou ato normativo que interfere em obrigação tributária de trato sucessivo: a ameaça é atual e permanente, e o art. 23 não incide (STJ, Tema 1.273).
Por ser prazo de decadência, e não prazo processual, ele não segue a regra dos dias úteis do art. 219 do CPC. As diferenças entre as duas contagens estão no guia de como contar prazo processual.
Perdido o prazo de 120 dias, o mandado de segurança é indeferido de plano (art. 10), mas o direito material continua existindo. O caminho passa a ser a ação pelo procedimento comum. Se a segurança for denegada sem análise do mérito, o pedido pode ser renovado enquanto o prazo decadencial não tiver terminado (art. 6º, § 6º).
Mandado de segurança com liminar
O juiz suspende o ato impugnado quando houver fundamento relevante e do ato puder resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida só ao final (art. 7º, III). A lei faculta exigir caução, fiança ou depósito. O STF entendeu, na ADI 4296, que isso é mera faculdade, a ser usada quando o caso concreto mostrar necessidade real de garantia. Por isso vale pedir a dispensa com justificativa.
No mesmo julgamento, concluído em 9 de junho de 2021, o Plenário declarou inconstitucionais o art. 7º, § 2º, que proibia liminar para compensação de créditos tributários, entrega de mercadorias do exterior, reclassificação de servidores e concessão de aumentos ou vantagens, e o art. 22, § 2º, que condicionava a liminar no mandado de segurança coletivo à prévia audiência do poder público. Nas palavras do STF (Informativo 1021), é inconstitucional ato normativo que vede ou condicione a concessão de liminar na via mandamental. O texto desses parágrafos ainda aparece na lei publicada, o que confunde quem consulta sem olhar a nota da ADI. Na matéria tributária, porém, continua valendo o art. 170-A do CTN, que veda a compensação de tributo discutido em juízo antes do trânsito em julgado, e outras leis ainda restringem liminares contra o poder público, o que deve ser conferido no caso concreto. Em consequência da ADI, a Primeira Seção do STJ cancelou em 2022 a Súmula 212, que vedava a compensação tributária por liminar.
Deferida a liminar, o processo ganha prioridade (art. 7º, § 4º) e os efeitos duram até a sentença, salvo revogação ou cassação (§ 3º). Da decisão do juiz que concede ou nega a liminar cabe agravo de instrumento (§ 1º).
Depois do protocolo: informações, Ministério Público e sentença
Ao despachar a inicial, o juiz manda notificar a autoridade coatora para prestar informações em 10 dias e dá ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica, que pode ingressar no feito (art. 7º, I e II). Terminado o prazo das informações, o Ministério Público opina em 10 dias improrrogáveis, e a decisão deve sair em 30 dias, com ou sem parecer (art. 12).
Da sentença cabe apelação (art. 14). Concedida a segurança, a sentença se sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição (§ 1º), a autoridade coatora também pode recorrer (§ 2º) e a execução provisória é possível (§ 3º). Nos mandados de segurança julgados em única instância pelos tribunais, cabem recurso especial e extraordinário nos casos previstos em lei e recurso ordinário quando a ordem for denegada (art. 18).
Não há condenação em honorários advocatícios no mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009, Súmula 512 do STF e Súmula 105 do STJ), sem prejuízo das sanções por litigância de má-fé.
Mandado de segurança coletivo
O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, e por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos direitos de seus membros ou associados (art. 5º, LXX, da Constituição e art. 21 da Lei 12.016/2009). A lei dispensa autorização especial dos associados, no mesmo sentido da Súmula 629 do STF. A sentença faz coisa julgada apenas para os membros do grupo ou categoria substituídos (art. 22).
Como fazer mandado de segurança com inteligência artificial
O trabalho pesado do mandado de segurança está em duas tarefas: amarrar cada fato ao documento que o prova e encontrar a jurisprudência que mostra a ilegalidade do ato. As duas combinam bem com inteligência artificial, desde que a ferramenta pesquise fontes reais e o advogado revise o resultado.
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Perguntas frequentes
Qual é o prazo para impetrar mandado de segurança?
O prazo para impetrar mandado de segurança é de 120 dias, contados da ciência do ato impugnado pelo interessado, conforme o art. 23 da Lei 12.016/2009. O prazo é decadencial, e o pedido de reconsideração na via administrativa não o interrompe (Súmula 430 do STF). Passado o prazo, resta a ação pelo procedimento comum.
Quais são os requisitos do mandado de segurança?
O mandado de segurança exige direito líquido e certo, comprovado só com documentos, violado ou ameaçado por ato ilegal ou abusivo de autoridade pública ou de agente no exercício de atribuições do Poder Público. A inicial deve indicar a autoridade coatora e a pessoa jurídica que ela integra (art. 6º da Lei 12.016/2009) e ser protocolada em até 120 dias da ciência do ato.
O que o STF decidiu sobre liminar em mandado de segurança na ADI 4296?
Na ADI 4296, julgada em 9 de junho de 2021, o STF declarou inconstitucionais o art. 7º, § 2º, e o art. 22, § 2º, da Lei 12.016/2009, que proibiam liminar em certas matérias e condicionavam a liminar no mandado de segurança coletivo à prévia audiência do poder público. A liminar continua dependendo de fundamento relevante e de risco de ineficácia da medida (art. 7º, III), e a exigência de caução é faculdade do juiz.
Cabe honorários de sucumbência em mandado de segurança?
Não cabe condenação em honorários advocatícios no mandado de segurança, conforme o art. 25 da Lei 12.016/2009, a Súmula 512 do STF e a Súmula 105 do STJ. A regra não afasta as sanções por litigância de má-fé nem o pagamento das custas.