Tema 1184 do STF: extinção da execução fiscal de baixo valor

No Tema 1184 de repercussão geral, o STF decidiu que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por falta de interesse de agir, com base no princípio da eficiência administrativa. A tese também condiciona o ajuizamento a duas providências prévias, que o próprio STF depois limitou à execução de baixo valor: tentativa de conciliação ou solução administrativa e protesto da certidão de dívida ativa, salvo quando o protesto for comprovadamente inadequado. O julgamento ocorreu em 19 de dezembro de 2023, no RE 1.355.208, e o Conselho Nacional de Justiça regulamentou a aplicação da tese na Resolução CNJ 547/2024, que fixou em R$ 10 mil o valor de referência para extinguir execuções paradas.

Para o advogado do contribuinte, a tese abre uma defesa nos próprios autos contra cobranças pequenas ajuizadas sem protesto ou sem tentativa de acordo. Para o procurador do município, do estado ou da União, ela muda a ordem das coisas: primeiro cobrar fora do Judiciário, depois executar.

O que é o Tema 1184 do STF

O Tema 1.184 nasceu de um recurso extraordinário do Município de Pomerode (SC) contra a extinção de uma execução fiscal de pequeno valor. O título oficial do tema, na página da repercussão geral do STF, resume a controvérsia: a possibilidade de extinguir execução fiscal de baixo valor por falta de interesse de agir, diante da Lei 12.767/2012 (que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto) e da desproporção entre o custo do processo e o valor cobrado.

O assunto não era novo no STF. No Tema 109 (RE 591.033, julgado em 2010), a Corte havia dado provimento ao recurso de um município contra a extinção de execuções de pequeno valor fundamentada em lei estadual. O Tema 1184 reabriu a discussão a partir de um dado novo: a possibilidade de protestar a CDA. Segundo notas técnicas do STF citadas no julgamento e reproduzidas na Resolução CNJ 547, o custo mínimo de uma execução fiscal é de R$ 9.277, e o protesto costuma ser mais eficaz que o ajuizamento. A repercussão geral do novo tema foi reconhecida em 26 de novembro de 2021, e a relatora foi a ministra Cármen Lúcia.

Qual é a tese do Tema 1184

O Plenário negou provimento ao recurso do município, por maioria, vencidos os ministros Dias Toffoli e Gilmar Mendes e, em parte, o ministro Luiz Fux. A tese foi fixada por unanimidade:

1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.

3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.

O acórdão de mérito foi publicado no DJe em 2 de abril de 2024.

Os embargos de declaração de 2024

O município opôs embargos de declaração com duas dúvidas: se as providências do item 2 valiam para toda execução fiscal e se a tese alcançava as execuções que estavam suspensas. Em sessão virtual encerrada em 19 de abril de 2024, o Plenário acolheu os embargos, sem efeitos infringentes, "apenas para esclarecer que a tese de repercussão geral fixada na espécie aplica-se somente aos casos de execução fiscal de baixo valor, nos exatos limites do Tema 1.184", incidindo também sobre as execuções suspensas por causa do tema.

O voto da relatora registrou que não houve modulação de efeitos nem pedido de modulação. O processo transitou em julgado em 14 de outubro de 2025.

Duas consequências práticas saem daí. Protesto prévio e tentativa de conciliação são exigências da execução de baixo valor, não de qualquer execução fiscal. E a tese se aplica aos processos que já estavam em curso.

Quais são os requisitos do Tema 1184 e da Resolução CNJ 547

A tese do STF não fixou um valor. Ela fala em "baixo valor" e ressalva a competência de cada ente federado. O número veio da Resolução CNJ 547, de 22 de fevereiro de 2024, editada para instituir medidas de tratamento racional e eficiente das execuções fiscais pendentes a partir do julgamento do tema. A resolução já foi alterada duas vezes: pela Resolução 617/2025 e pela Resolução 689/2026.

Extinção das execuções paradas (art. 1º)

Pelo art. 1º, § 1º, da resolução, devem ser extintas as execuções fiscais que reúnam três condições:

1. Valor inferior a R$ 10 mil na data do ajuizamento. Execuções apensadas contra o mesmo executado têm os valores somados (§ 2º).
2. Ausência de movimentação útil há mais de um ano. Desde a Resolução 689/2026, a norma diz que movimentações úteis são as do art. 921, § 4º-A, do CPC, "tais como a efetiva citação, intimação do devedor ou constrição de bens penhoráveis" (§ 1º-A).
3. Executado não citado, ou citado sem que tenham sido encontrados bens penhoráveis.

A extinção não apaga o crédito. A Fazenda pode ajuizar de novo se encontrar bens, desde que não haja prescrição (§ 3º), e pode pedir que a extinção não seja aplicada por até 90 dias se demonstrar que vai localizar bens nesse prazo (§ 5º). A Resolução 617/2025 acrescentou outra hipótese de extinção, em qualquer fase: execução fiscal sem indicação do CPF ou do CNPJ do executado (art. 1º-A).

Tentativa de conciliação ou solução administrativa (art. 2º)

O ajuizamento depende de prévia tentativa de conciliação ou de solução administrativa. A resolução facilita a prova desse requisito para o ente público. Ele é satisfeito, por exemplo, pela existência de lei geral de parcelamento, por oferta de redução ou extinção de juros ou multas, por oportunidade concreta de transação em que o devedor se enquadre ou pela simples notificação do executado para pagar antes da execução. E presume-se cumprido quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente (§ 3º).

Protesto prévio da CDA (art. 3º)

O protesto do título também é exigido antes do ajuizamento, salvo motivo de eficiência administrativa comprovado. A resolução lista hipóteses em que o juiz pode dispensar o protesto, sem excluir outras:

• comunicação da inscrição em dívida ativa aos cadastros de proteção ao crédito (art. 20-B, § 3º, I, da Lei 10.522/2002);
• averbação da CDA nos órgãos de registro de bens sujeitos a penhora (art. 20-B, § 3º, II);
• indicação, já na petição inicial, de bens ou direitos penhoráveis do executado;
• inclusão do crédito no Cadin, hipótese acrescentada pela Resolução 617/2025.

O que mudou em 2026: Resolução 689 e LC 236

Dois atos de 2026 mexem com as execuções fiscais e conversam com o Tema 1184.

Resolução CNJ 689, de 8 de julho de 2026. Além de definir movimentação útil, ela incluiu na Resolução 547 o art. 1º-B, que manda os tribunais intimarem o exequente em todas as execuções fiscais pendentes há mais de 15 anos da distribuição ou suspensas há mais de 6 anos, com prazo de 90 dias para manifestação. Sem resposta, ou sem indicação de diligência útil, o processo vai ao juiz para exame da prescrição intercorrente. Se a prescrição for reconhecida, a norma veda novas medidas de cobrança do mesmo crédito, inclusive protesto da CDA e manutenção do nome do devedor em cadastros de inadimplentes. A resolução também prevê rotinas automatizadas de controle de prazos nos sistemas dos tribunais (art. 1º-C).

Lei Complementar 236, de 4 de setembro de 2026. A lei alterou o art. 174 do Código Tributário Nacional. O antigo parágrafo único virou § 1º, e o inciso II passou a prever que a prescrição se interrompe "pelo protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa ou pelo protesto judicial". O protesto extrajudicial já estava no inciso desde a Lei Complementar 208/2024, que deu a redação "pelo protesto judicial ou extrajudicial"; a LC 236 passou a dizer expressamente que é o protesto da CDA. A LC também incluiu como causa de interrupção, no inciso VII, "a sentença de extinção da execução fiscal nos casos de não localização do executado ou de bens passíveis de constrição, desde que a prescrição intercorrente ainda não se tenha iniciado". A lei entrou em vigor na data da publicação.

Os dois pontos têm ligação direta com o Tema 1184. O protesto, que a tese tornou etapa prévia da execução de baixo valor, também interrompe a prescrição, regra que vem da LC 208/2024 e que a LC 236 manteve com menção expressa à CDA. E a extinção por falta de bens ou de localização do devedor, hipótese central da Resolução 547, passou a ser marco interruptivo quando a intercorrente ainda não começou. Como essa regra convive com o § 4º do art. 1º da resolução (que fixa o termo inicial da prescrição para nova propositura) e como ela se aplica a extinções anteriores à lei são pontos que os tribunais ainda vão definir. Para acompanhar o texto compilado do CTN com cada alteração, o guia de como buscar legislação federal mostra o caminho no Planalto.

Como o executado usa a tese do Tema 1184

Falta de interesse de agir é matéria que o juiz conhece de ofício, em qualquer tempo e grau de jurisdição, enquanto não houver trânsito em julgado (art. 485, VI e § 3º, do CPC). Na execução fiscal de baixo valor, a prova costuma estar inteira nos autos: o valor da CDA, a data do ajuizamento, a ausência de certidão de protesto e o histórico de andamentos. Isso faz da exceção de pré-executividade a via natural para levar a tese ao juiz, sem garantir o juízo: a Súmula 393 do STJ a admite na execução fiscal para matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória. O passo a passo da peça, com o tópico de cabimento antes do mérito, está no guia de como fazer exceção de pré-executividade, e o modelo de exceção de pré-executividade já traz a estrutura pronta.

Os argumentos mais comuns são três:

• Execução ajuizada sem protesto prévio, sem que a Fazenda tenha demonstrado a inadequação da medida ou alguma das hipóteses de dispensa do art. 3º da resolução.
• Execução ajuizada sem tentativa de conciliação ou solução administrativa, quando o ente não tem lei de parcelamento, ato normativo ou notificação prévia que cumpra o requisito.
• Execução parada nos moldes do art. 1º, § 1º, da Resolução 547: valor abaixo de R$ 10 mil no ajuizamento, sem citação ou sem bens, e mais de um ano sem movimentação útil.

Vale calibrar a expectativa. O item 3 da tese permite ao ente pedir a suspensão do processo para protestar ou tentar a conciliação, e a extinção não impede nova cobrança. Em muitos casos, o ganho real é tirar do caminho uma execução sem perspectiva e evitar bloqueios, não extinguir a dívida. Se o caso envolver também prescrição, a exceção pode reunir os dois fundamentos, desde que ambos se provem por documento. Defesas que dependem de perícia ou de prova sobre o mérito do tributo continuam indo para os embargos à execução, que na execução fiscal exigem garantia.

Como o ente público aplica o Tema 1184

Do lado da Fazenda, a tese organiza o fluxo de cobrança das dívidas pequenas:

1. Inscrever e cobrar administrativamente. Notificar o devedor para pagamento ou oferecer parcelamento ou transação. Se houver lei geral de parcelamento ou ato normativo prevendo a providência, o requisito se presume cumprido.
2. Protestar a CDA. Além de ser condição para executar dívida de baixo valor, o protesto extrajudicial interrompe a prescrição (art. 174, § 1º, II, do CTN, desde a LC 208/2024).
3. Ajuizar só quando houver perspectiva. Indicar bens penhoráveis na inicial é uma das hipóteses em que a resolução permite ao juiz dispensar o protesto, e reduz o risco de extinção futura.
4. Nas execuções em curso, pedir a suspensão para protestar ou conciliar (item 3 da tese) e, se houver chance concreta de localizar bens, requerer o prazo de até 90 dias do § 5º do art. 1º da resolução.

O procurador também precisa ficar atento às intimações da Resolução 689/2026 nos processos antigos. Deixar o prazo de 90 dias passar em branco leva o processo ao juiz para análise da prescrição intercorrente.

Para redigir a exceção de pré-executividade com base no Tema 1184, o JuspIA monta o rascunho com a tese, os artigos da Resolução CNJ 547 e os pedidos, e o advogado confere o valor da CDA, as datas e a norma do ente credor antes de protocolar. A jurisprudência citada pode ser conferida com o roteiro de como buscar jurisprudência online.

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Perguntas frequentes

O que o STF decidiu no Tema 1184?

No Tema 1184 de repercussão geral (RE 1.355.208, julgado em 19 de dezembro de 2023), o STF decidiu que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor por falta de interesse de agir, com base no princípio da eficiência administrativa. A tese também exige, antes do ajuizamento, tentativa de conciliação ou solução administrativa e protesto da certidão de dívida ativa, salvo inadequação comprovada do protesto.

Qual é o valor considerado baixo no Tema 1184?

A tese do STF não fixou valor e ressalvou a competência de cada ente federado. O parâmetro de R$ 10 mil vem da Resolução CNJ 547/2024, que manda extinguir execuções fiscais abaixo desse valor no ajuizamento quando não há movimentação útil há mais de um ano e o executado não foi citado ou não teve bens penhoráveis localizados.

O protesto prévio da CDA é exigido em toda execução fiscal?

Não. Nos embargos de declaração julgados em abril de 2024, o STF esclareceu que a tese do Tema 1184 se aplica somente às execuções fiscais de baixo valor. Nelas, o protesto pode ser dispensado por eficiência administrativa comprovada ou nas hipóteses da Resolução CNJ 547, como a indicação de bens penhoráveis na petição inicial e a inclusão do crédito no Cadin.

Como alegar o Tema 1184 na execução fiscal?

O caminho mais usado é a exceção de pré-executividade, porque a falta de interesse de agir pode ser conhecida de ofício (art. 485, VI e § 3º, do CPC) e a prova costuma ser documental: valor da CDA, data do ajuizamento, ausência de protesto e andamentos do processo. A extinção não apaga o crédito, e o ente público pode pedir a suspensão do processo para protestar ou tentar a conciliação.